Luci e ombre dell’uso dei fondi pubblici: i risultati del monitoraggio civico di Monithon

L’idea era e resta semplice: scegliere su OpenCoesione un progetto finanziato, organizzarsi in gruppi e andare di persona a verificare come i soldi vengono spesi.

In questo post parliamo dei risultati dell’iniziativa Monithon a quattro anni dai primi esperimenti: Quali progetti sono stati monitorati? Come? Quali sono i giudizi degli utenti sui progetti pubblici? Quali sono i problemi rilevati e come è possibile risolverli?

In un secondo post vedremo invece quale impatto hanno avuto i monitoraggi, in termini di creazione di nuove relazioni a livello locale e miglioramento delle decisioni pubbliche.

Quattro anni di monitoraggio civico

Il 19 Gennaio 2013 ci siamo divertiti a organizzare la prima visita di monitoraggio civico a Bologna. Era un gruppetto di giornalisti, amministratori pubblici e cittadini curiosi. Subito ci incuriosì il “Bar Giuseppe”, in pieno centro, che aveva ricevuto un finanziamento pubblico per ristrutturare il locale. Il bar era chiuso! Ma ci siamo tornati l’anno successivo. Siamo andati allora a fare foto e citofonare alle scuole bolognesi che avevano ricevuto fondi dalla Provincia per finanziare dei lavori, mettendo tutto insieme in un Google Doc.

Il primo gruppo di monitoraggio civico a Bologna (gennaio 2013)

Da subito però ci è apparso chiaro che una sola giornata non era sufficiente per un vero e proprio “monitoraggio”. Bisognava prendere gli appuntamenti per le interviste, analizzare preventivamente i dati per trovare l’indirizzo esatto dei progetti da andare a visitare, raccogliere tutte le informazioni in un unico luogo… un vero e proprio lavoro di ricerca che richiede settimane o mesi, oltre che strumenti adeguati. Insomma quello che chiamiamo Slow Hacking.

La svolta è avvenuta all’Open Data Day di Bari e al successivo Festival del Giornalismo di Perugia del 2014. In uno degli hackathon della manifestazione fu creato monithon.eu, che allora era un sito con una grande mappa che localizzava i progetti più interessanti da monitorare. Lo sviluppo si basava su un adattamento del progetto open source Ushahidi, usato per monitorare le elezioni a Nairobi. Del gruppo fecero parte data journalists, analisti e attivisti appassionati di open data.

Senza un euro di budget, un po’ per gioco, un po’ per passione civica e un po’ per il piacere di condividere questa passione con una comunità aperta e curiosa, Monithon si è evoluto in una metodologia e una piattaforma per la condivisione dei risultati dei monitoraggi. I “Report di Monitoraggio Civico” consentono infatti di raccogliere informazioni comparabili tra gruppi di monitoraggio diversi. Mentre questi gruppi, grazie alle campagne lanciate durante l’Open Data Day del 2014 e la “Primavera di Monitoraggio Civico” del 2015, si diffondevano in quasi tutte le regioni d’Italia, una redazione nazionale si occupava di sviluppare gli strumenti comuni, supportare le attività sul campo e validare i report in vista della pubblicazione.

I primi risultati concreti sono stati celebrati nientemeno che all’Assemblea Generale dell’ONU in occasione degli Awards dell’Open Government Partnership 2014, dove, in presenza di Barack Obama, la partnership OpenCoesione-Monithon si piazzò al quarto posto nel mondo rappresentando l’Italia. I giudici furono colpiti dalla capacità di una iniziativa governativa per gli open data di coinvolgere attivamente così tante persone.

Monithon ha continuato a crescere negli anni successivi grazie alle scuole del progetto A Scuola di OpenCoesione, ma anche grazie al coinvolgimento delle università, comunità locali e associazioni nazionali, come uno strumento comune e aperto a tutti, e come presidio metodologico per pianificare e strutturare la curiosità civica.

Chi fa monitoraggio civico?

Gli autori dei report sono in gran parte, e sempre più numerosi!, i team delle scuole superiori che partecipano al progetto A Scuola di OpenCoesione (ASOC), una delle iniziative di OpenCoesione. I ragazzi — motivatissimi —  hanno gioiosamente “preso il controllo” della piattaforma Monithon con decine di nuovi report ogni anno, e con una qualità che nel tempo è migliorata in modo stupefacente!
Contiamo molto anche sul futuro contributo degli studenti universitari. In questo post parliamo delle avventure del gruppo degli studenti torinesi MoniTOreali.

Nel periodo 2013-inizio 2014, durante le fasi di definizione della metodologia, i report sono stati in gran parte prototipi realizzati dal team di Monithon o da singoli cittadini, a volte componenti di quel gruppo iniziale che sperimentavano gli strumenti nelle proprie città.

Il picco dell’utilizzo di Monithon da parte delle comunità locali si è verificato nella primavera del 2014 in occasione dell’Open Data Day, quando 12 città in tutta Italia hanno fatto una “Maratona di monitoraggio” contemporaneamente, in collegamento video con Roma. Alcune di queste comunità sono rimaste attive nel tempo e hanno continuato a fare pressione perché i problemi rilevati fossero risolti. E’ il caso dell’associazione Monithon Calabria o della comunità informale Monithon Piemonte, nate appositamente allo scopo di promuovere i dati aperti e il monitoraggio civico dei fondi europei.

Nel corso degli ultimi due anni si sono rafforzate le partnership con associazioni nazionali di rilievo. Ad esempio, Action Aid Italia ha partecipato con Monithon a numerose iniziative di monitoraggio civico in Puglia, Marche ed Emilia-Romagna, culminate con la partecipazione congiunta al bando della Commissione Europea Integrity Pacts, un grosso lavoro, appena iniziato, su cui abbiamo grandissime aspettative! La rete di Libera e il Gruppo Abele sono un altro esempio di collaborazione che dura da quasi 3 anni, grazie a cui Monithon ha potuto sviluppare una metodologia per il monitoraggio civico dei beni confiscati alle mafie, e dei relativi finanziamenti pubblici, utilizzata anche per lo start-up di un altro progetto nato dal basso, Confiscati Bene.

Cosa viene monitorato?

Sono 177 i Report di Monitoraggio Civico presenti su monithon.eu. Ciascuno di essi riguarda un progetto finanziato da fondi pubblici, e quasi tutti i progetti (94%) sono stati selezionati a partire dal portale OpenCoesione.gov.it. Guardando al numero dei progetti, 177 progetti analizzati sembrano poca cosa rispetto ai 930mila presenti oggi su OpenCoesione. In realtà, i progetti scelti sono spesso rilevanti dal punto di vista finanziario, ed è per questo che l’ammontare dei finanziamenti complessivi dei progetti monitorati supera quota 1,26 miliardi. Si tratta in prevalenza di risorse provenienti dai Fondi Strutturali Europei e relativo co-finanziamento nazionale (cioè il Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale e, in misura minore, il Fondo Sociale Europeo).

La maggior parte dei Report di Monitoraggio ha messo sotto la lente i progetti per la cura del patrimonio artistico e culturale italiano, spesso molto interessanti per gli stessi cittadini, come la ristrutturazione di musei, teatri, castelli o siti archeologici come la Casa della Venere in Conchiglia a Pompei.

In termini di risorse pubbliche, però, sono le infrastrutture di trasporto a detenere il primato con 714 milioni di euro di finanziamenti monitorati, pari a più della metà del totale. Si tratta di progetti costosi e complessi, sui quali gli utenti hanno spesso molto da dire in termini di reale impatto. Il post di monithon.eu (di gran lunga) più letto riguarda proprio i 152 milioni di euro stanziati per l’anello ferroviario di Palermo, su cui un gruppo di cittadini, molti dei quali attivi nella comunità Open Data Sicilia, ha effettuato una vera e propria inchiesta che ne ricostruisce la storia.

Non mancano i progetti di altro tipo. Il tema ambientale è molto sentito, 21 rapporti di monitoraggio se ne occupano. Si tratta di interventi per fronteggiare il rischio di dissesto idrogeologico (anche a Milano!), impianti di compostaggio (es. a Salerno), depuratori (a Benevento, Catanzaro, etc.), reti di rilevamento della qualità dell’aria, reti fognarie (vedi Palermo).

Interessante per i gruppi di monitoraggio anche esaminare gli interventi pubblici per la riqualificazione della propria città o del proprio quartiere. In tema di politiche urbane, ad esempio, una ricerca molto approfondita di Marzo 2015 ha riguardato le Mura di Pisa nel contesto dello sviluppo territoriale locale.

I 9 progetti di ricerca che sono stati monitorati sono piuttosto rilevanti dal punto di vista finanziario. Spaziano dalla ricerca medica e biotecnologica alla costruzione di prototipi in campo energetico o dell’Information Technology.

Chi viene monitorato?

OpenCoesione li chiama, nel gergo dei Fondi Europei, “soggetti attuatori”. Si tratta di Pubbliche Amministrazioni, enti e aziende pubbliche, semi-pubbliche o private che hanno la responsabilità formale di portare a termine i progetti finanziati con risorse pubbliche.

I monitoraggi hanno privilegiato la dimensione locale. Sono pochi i progetti direttamente gestiti da Ministeri (9%), Regioni (11%) o Province (7%), mentre il 43% sono attuati dai Comuni, un livello evidentemente vicino agli interessi dei gruppi di monitoraggio civico.

Il 22% dei Report ha fatto i conti con il mondo frammentato e complesso della governance locale, intervistando società pubbliche, enti in-house, municipalizzate, aziende ospedaliere. Altri soggetti pubblici locali monitorati sono gli enti parco, comunità montane, soprintendenze, istituti scolastici.

Solo l’8% ha considerato finanziamenti erogati direttamente ad aziende private. In molti casi non si tratta di incentivi pubblici per le imprese ma aziende private che realizzano interventi pubblici, come la costruzione di infrastrutture ferroviarie.

Dove sono i progetti monitorati?

Chi vive in una qualunque città medio-grande del Sud, e ci fa caso, avrà notato negli angoli più insospettabili — nella metro, davanti a una chiesa, in un parco pubblico — un cartello con la bandiera dell’UE che indica che la presenza di un finanziamento europeo. Questo perché la maggior parte dei Fondi Europei e nazionali per la coesione territoriale, cioè per la riduzione dei divari tra le regioni italiane, è concentrata nel Mezzogiorno.

Non è un caso, quindi, che la maggior parte dei finanziamenti monitorati si trovi proprio al Sud, e in particolare nelle province di Palermo, Napoli e Bari, dove i progetti considerati valgono oltre 100 milioni di euro. Tra le eccezioni più rilevanti: Firenze, Milano e Torino. Le province di Sassari, Ragusa, Lecce, Cagliari, Nuoro e Monza seguono con più di 20 milioni di euro monitorati.

Quali sono le fonti del monitoraggio civico?

Come hanno fatto i gruppi di monitoraggio a raccogliere le informazioni? Quasi tutti hanno fatto ricerche di tipo desk, cioè utilizzando il web per trovare informazioni e notizie, a partire dai dati aperti di OpenCoesione. Una categoria particolare sono le fonti “amministrative”, cioè documenti pubblici che spesso aiutano a ricostruire la storia del progetto per rispondere a domande del tipo: Perché il progetto è stato finanziato? Quali sono i suoi obiettivi? Chi è implicato nelle decisioni che hanno portato al suo finanziamento?

L’88% dei gruppi ha fatto una visita al progetto, andando fisicamente a verificare lo stato di avanzamento dei lavori o i risultati prodotti, con tanto di video e foto. In alcuni casi la visita non è stata fatta perché il progetto semplicemente… non c’era. Per esempio, non era ancora avviato ed era quindi rimasto “sulla carta”. Questo non deve essere per forza letto negativamente, infatti i progetti vengono tracciati su OpenCoesione già nel momento in cui inizia il finanziamento e ancora i lavori non sono partiti, ma poi, si spera, partiranno.

Tra i soggetti intervistati troviamo i soggetti responsabili dell’intervento come ad esempio amministratori pubblici (74%), i beneficiari finali, ad esempio gli utenti di una infrastruttura o di un servizio (51%) e i referenti politici, assessori comunali, sindaci o presidenti di Provincia (28%).

I risultati del monitoraggio civico: il giudizio degli utenti

Veniamo dunque ai veri e propri risultati dei monitoraggi. Innanzitutto, non è mai facile descrivere il risultato di un progetto complesso: di certo nulla è mai perfetto e nemmeno tutto da buttare. Le aree “grigie” sono spesso prevalenti e i giudizi qualitativi degli utenti di Monithon riflettono quasi sempre la difficoltà ad essere netti. Inoltre, è la stessa metodologia di Monithon che induce gli utenti a dare importanza alle sfaccettature, evidenziando sia i punti di forza che quelli di debolezza di quel che stanno analizzando. Per avere un’idea, basta andarsi a leggere i singoli report su monithon.eu.
Nel 2014 però, durante una presentazione al Center for Civic Media dell’MIT di Boston, ci chiesero: “Come pensate di rappresentare in modo aggregato i vostri risultati se avete solo particolareggiate descrizioni qualitative?”. Good point. Introducemmo quindi, nel 2014, il “giudizio sintetico”, un modo per costringere il gruppo di monitoraggio a scegliere tra alcune possibili risposte sintetiche.

In definitiva, i tanto bistrattati Fondi Europei non ci fanno una cattiva figura. Il 67% dei progetti è giudicato — con tutti i caveat del caso — positivamente. In particolare, il 44% risulta concluso durante la visita di monitoraggio ed è giudicato utile. Il 23% ancora in corso ma senza particolari intoppi.

Tra i progetti in difficoltà, il 24% è in corso e ha problemi nella sua realizzazione (ad esempio, è bloccato), mentre solo il 6% è concluso e giudicato inefficace. Solo il 3% non poteva essere giudicato perché appena iniziato.

E’ interessante anche andare a vedere le differenze di giudizio a seconda dei temi dei progetti considerati. Tra i sei temi più rilevanti in termini di finanziamenti monitorati, quelli che mostrano il giudizio complessivamente più positivo (considerando sia i progetti “conclusi e utili” e quelli che “procedono bene”) sono la ricerca, i trasporti e le politiche urbane.

I temi con giudizio più “negativo” sono invece ambiente, cultura e turismo e istruzione. E’ però nell’ambito dei progetti per le città che si concentra la maggior parte dei progetti “conclusi e inefficaci” (10%).

I problemi rilevati

Passando ai punti dolenti sollevati dai monitoraggi, possiamo idealmente collocare i progetti in una sequenza temporale che parte dall’avvio e dalla gestione finanziaria per passare poi alla realizzazione (i veri e propri lavori), poi al risultato (cioè se quello che è stato promesso effettivamente è stato fatto), e infine all’impatto (cioè se quello che è stato realizzato è poi effettivamente utile dal punto di vista dei beneficiari finali).

Il 5% dei progetti risulta bloccato all’avvio e quindi mai partito, ad esempio a causa di ritardi nella concessione di autorizzazioni, oppure per contenziosi o indagini giudiziarie. Ad esempio, il Comune di Matera ha ricevuto un finanziamento di 2,2 milioni per un Museo mai realizzato, almeno fino ad Aprile 2015, data in cui è avvenuto il monitoraggio.

Problemi di natura amministrativa affliggono il 12% dei progetti monitorati, come ad esempio la mancanza di trasferimenti di risorse finanziarie, risorse decurtate o il blocco di procedure burocratiche. Ad esempio, due grossi progetti di ricerca sono in difficoltà per problemi di effettivo accesso finanziamenti: un centro di ricerca biotecnologico a Palermo (22 milioni di euro, monitorato ad Aprile 2016) e un progetto per la realizzazione di un minibus ecologico a Catania (450mila euro, Aprile 2015).

Quasi un quinto dei progetti ha avuto problemi in fase di realizzazione che hanno portato ritardi più o meno grandi. Le cause sono molteplici: problemi di natura tecnica, mancanza di copertura finanziaria e ritardo nell’erogazione dei finanziamenti, indagini giudiziarie in corso, etc. E’ il caso, ad esempio, di questa casa di riposo per anziani a Monte Sant’Angelo (Foggia), dove i lavori sono stati solo parzialmente eseguiti e, al momento della visita di monitoraggio ad Aprile 2015, era in corso un contenzioso tra il Comune e l’azienda appaltatrice. Caso più grave quello del restauro alla Chiesa di Galatone (Lecce), in corso da più di 20 anni e non ancora ultimato nonostante l’arrivo dei finanziamenti europei (monitoraggio di Maggio 2016). E’ andata meglio alla pista ciclabile “Su Siccu” di Cagliari, che dopo 11 anni è stata finalmente completata.

Solo una piccola parte dei progetti (3%), invece, ha completato l’opera ma il risultato non era così come previsto. Più sottile invece la differenza tra risultato e reale efficacia del progetto. L’impatto del progetto, infatti, può essere negativo anche se il risultato è pienamente conforme a quanto promesso sulla carta, cosa che accade nel 6% dei progetti esaminati.

Innanzitutto, il progetto potrebbe non rispondere ai bisogni degli utenti: nella primavera dell’anno scorso, il Liceo “Galante” di Campobasso ha chiesto ai cittadini cosa ne pensassero del nuovo servizio di incontro tra domanda e offerta di lavoro del Centro per l’Impiego. Risposta: servizio bocciato.

Il centro di aggregazione giovanile di Locri (RC)

Oppure, il progetto può essere completato ma non pienamente operativo. Nonostante la ristrutturazione di un centro per l’accoglienza degli immigrati a Bovalino (Reggio Calabria) sia stata completata con successo, il complesso rischia di essere abbandonato per “l’assenza di arredamento e personale per la gestione”. Così era stato verificato nell’Aprile 2016. Sorte simile per il centro di aggregazione giovanile “Cura ut Valeas” di Locri, creato in un bene confiscato alla mafia appositamente ristrutturato. Per renderlo operativo, però, occorre che una associazione si faccia carico della sua gestione, e per ora, purtroppo, il bando del Comune è andato deserto e ancora oggi non sembrano esserci buone notizie.

Inquietante anche il caso delle Antiche Terme di Castellammare di Stabia, restaurate grazie ad un finanziamento di 12 milioni di euro ma che, al momento del monitoraggio a Maggio 2016, erano ancora chiuse e, “a distanza di 4 anni, versano in uno stato di abbandono e profondo degrado”, dal momento che “l’opera finanziata con fondi europei non è mai stata collaudata, complice anche la crisi della società di gestione Terme di Stabia S.p.a., fallita nel 2015”.
Infine, una infrastruttura può essere perfettamente realizzata ma mancano le autorizzazioni per farla funzionare. Così è successo alla pista per l’elisoccorso di Agira (Enna), visitata a Marzo 2016, dove si aspetta solo il timbro finale dell’ENAC per farla funzionare.

Un altro caso emblematico è il problema dell’assenza di interventi complementari, magari finanziati da altre tipologie di fondi pubblici (nazionali o locali), in assenza dei quali anche il progetto esaminato non può avere il dovuto impatto.
E’ il caso del recupero del Borgo Antico di Cerignola (Foggia), visitato ad Aprile 2016: tutto completato nei tempi e buona realizzazione. Peccato però che, a causa di adeguate politiche di valorizzazione urbana, il borgo si affetto da “incuria”, “sporcizia” e “fenomeni di randagismo”.
Un altro esempio: un progetto di innovazione sociale ha realizzato un prototipo che però, per avere un reale impatto, ha bisogno di ulteriori finanziamenti per essere messo sul mercato e avere effetti positivi sulla vita delle persone. Questo è il caso di Energy@Work vicino Brindisi, monitorato nel 2014.

I suggerimenti degli utenti

“E adesso?”. I gruppi di monitoraggio civico, una volta valutati i risultati e l’impatto del progetto, sono chiamati a fornire la componente più preziosa dell’intera attività: idee, suggerimenti, proposte concrete che possano migliorare le cose.

La maggioranza dei suggerimenti degli utenti, che riguarda il 36% dei progetti monitorati, sono suggerimenti puntuali e specifici per il progetto considerato. Possono essere di natura tecnica (es. sui materiali da usare per una ristrutturazione) o di natura procedurale-amministrativa (come migliorare i rapporti tra due istituzioni, o le procedure di verifica per lo sblocco dei pagamenti…). Alcuni suggerimenti, ad esempio, riguardano possibili destinazioni d’uso di beni ristrutturati (ad esempio, quelli confiscati alle mafie), in modo che siano effettivamente utili alle comunità locali.

Altri suggerimenti mettono l’accento sulla necessità di migliorare la comunicazione del progetto (15%). E’ un buon segno. Significa che il progetto, quasi sempre giudicato utile, dovrebbe essere meglio comunicato per garantire una maggiore efficacia. Tra l’altro, questo è un vecchio pallino dei responsabili della comunicazione dei Fondi Strutturali Europei, secondo i quali si parla dei fondi — e quindi, dell’Europa — solo quando c’è da parlar male, mentre le cose buone non vengono comunicate o sono comunicate male. Dello stesso tipo sono i commenti secondo i quali il progetto monitorato dovrebbe continuare o essere ulteriormente sviluppato (6%), ad esempio per trasformare una sperimentazione in una realtà “a regime”.

Infine, alcuni dei commenti (7%) si concentrano sulla necessità di migliorare la governance del progetto. Con questo termine si intendono varie cose: migliorare la collaborazione tra istituzioni per risolvere problemi di natura amministrativa, migliorare il coordinamento tra soggetti pubblici e privati, ma anche includere di più la cittadinanza nelle decisioni sull’uso dei fondi, e in particolare i beneficiari finali degli interventi.